第一章總則
1.1 編制背景
1.1.1 國家層面
（1）城鄉(xiāng)關(guān)系從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體化到城鄉(xiāng)融合
改革開放以來，特別是從上世紀(jì) 80 年代末期開始，我國城鄉(xiāng)關(guān)系變動(dòng)激烈，發(fā)展不均衡問題受到廣泛關(guān)注。其中，農(nóng)業(yè)、農(nóng)民、農(nóng)村問題長期受到國家重視。從2004 年開始，連續(xù) 16 年發(fā)布以“三農(nóng)”為主題的中央一號(hào)文件，彰顯黨中央對(duì)“三農(nóng)”問題的重視，也直接推動(dòng)“三農(nóng)”發(fā)展進(jìn)入新的歷史階段。21 世紀(jì)以來，我國開始解決城鄉(xiāng)發(fā)展均衡性問題，城鄉(xiāng)發(fā)展政策經(jīng)歷城鄉(xiāng)統(tǒng)籌—城鄉(xiāng)一體化—城鄉(xiāng)融合的演進(jìn)過程。2003 年 10 月，黨的十六屆三中全會(huì)明確提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，位于5個(gè)統(tǒng)籌的首位，核心是要解決城鄉(xiāng)收入差距加大、城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡、城鄉(xiāng)居民享受公共服務(wù)不均等問題。。2012 年 11 月，黨的十八大報(bào)告明確提出“推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”，形成以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)一體的新型城鄉(xiāng)關(guān)系。黨的十九大報(bào)告指出，推動(dòng)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，按照“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡目傄螅⒔∪青l(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。把鄉(xiāng)村作為與城市具有同等地位的有機(jī)整體，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化共存共榮，表明我國城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)生了歷史性變革，城鄉(xiāng)發(fā)展進(jìn)入了新的發(fā)展階段。
（2）出臺(tái)推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展頂層設(shè)計(jì)的文件
2019 年 5 月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》發(fā)布，成為現(xiàn)階段推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展頂層設(shè)計(jì)的文件。意見提出，建立健全有利于城鄉(xiāng)要素合理配置的體制機(jī)制，包括有力有序有效深化戶籍制度改革，放開放寬除個(gè)別超大城市外的城市落戶限制，建立健全由政府、企業(yè)、個(gè)人共同參與的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制；制定財(cái)政、金融、社會(huì)保障等激勵(lì)政策，吸引各類人才返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)；改革完善農(nóng)村承包地制度，穩(wěn)慎改革農(nóng)村宅基地制度，建立集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度等。針對(duì)城鄉(xiāng)公共服務(wù)不均等、基礎(chǔ)設(shè)施差距大、產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平差異以及城鄉(xiāng)居民收入差距等問題，《意見》提出建立健全有利于城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)普惠共享的體制機(jī)制、有利于城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化發(fā)展的體制機(jī)制、有利于鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)多元化發(fā)展的體制機(jī)制、有利于農(nóng)民收入持續(xù)增長的體制機(jī)制?！?021 年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》明確提出“以縣域?yàn)榛締卧七M(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，堅(jiān)持以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素雙向自由流動(dòng)和公共資源合理配置”。
（3）新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興“雙輪驅(qū)動(dòng)”，是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展重要途徑
新型城鎮(zhèn)化是以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)業(yè)互動(dòng)、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征的城鎮(zhèn)化.。中共中央、國務(wù)院先后出臺(tái)《新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》、《關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》等規(guī)劃和政策文件，全面部署深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略成為十九大以來歷年農(nóng)村工作會(huì)議和中央1 號(hào)文件的重點(diǎn)內(nèi)容，并先后出臺(tái)了《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》、《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022 年）》等規(guī)劃和政策文件。新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略立足城市、根植于鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略聚焦鄉(xiāng)村、聯(lián)動(dòng)城市，推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，應(yīng)以協(xié)調(diào)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為抓手，樹立城鄉(xiāng)等值化、差異化、均衡化的價(jià)值取向，再現(xiàn)鄉(xiāng)村價(jià)值，重塑鄉(xiāng)村魅力，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素雙向有序流動(dòng)，構(gòu)建形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的價(jià)值共同體。
（4）推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展成為“十四五”重點(diǎn)任務(wù)之一
2020 年 3 月初，十三屆全國人大四次會(huì)議表決通過了《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和 2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》。綱要第二十五章為“健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制”，提出建立健全城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動(dòng)政策體系，促進(jìn)要素更多向鄉(xiāng)村流動(dòng)，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力。綱要第二十七章為“加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”，包括深化戶籍改革制度、健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化機(jī)制等。綱要第二十八章第五節(jié)提出，推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，加快縣城補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)，健全縣城建設(shè)投融資機(jī)制，因地制宜發(fā)展小城鎮(zhèn)，促進(jìn)特色小鎮(zhèn)規(guī)范健康發(fā)展等。
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