關(guān)于銀川市殯葬領(lǐng)域突出問題專項(xiàng)整治行動(dòng)推進(jìn)情況的報(bào)告 （銀民發(fā)〔2018〕274號(hào)）
關(guān)于銀川市殯葬領(lǐng)域突出問題專項(xiàng)整治行動(dòng)推進(jìn)情況的報(bào)告
銀民發(fā)〔2018〕274號(hào)
自治區(qū)民政廳：
按照全國和自治區(qū)殯葬領(lǐng)域突出問題專項(xiàng)整治行動(dòng)電視電話會(huì)議精神，在銀川市委市政府堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和自治區(qū)民政廳等部門具體指導(dǎo)下，我局牽頭組織市發(fā)改委、國土資源局、宗教局、衛(wèi)計(jì)委、市場監(jiān)管局、公安局、城市綜合執(zhí)法局、司法局、林業(yè)局、住建局等11部門成立了專項(xiàng)治理行動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)小組，聯(lián)合簽發(fā)了《銀川市殯葬領(lǐng)域突出問題專項(xiàng)整治行動(dòng)工作方案》（銀民發(fā)【2018】209號(hào)），并于7月31日至8月7日，集中六個(gè)工作日對(duì)全市15家公墓、1個(gè)殯儀館和四個(gè)殯儀服務(wù)中心進(jìn)行了先期檢查與調(diào)研，初步掌握了各殯葬服務(wù)單位與管理單位的基本情況，梳理了殯葬單位在管理運(yùn)營中存在的主要問題，聽取了11個(gè)部門及各縣（市）區(qū)民政分管領(lǐng)導(dǎo)的工作匯報(bào)與具體建議。9月4日至5日，由自治區(qū)民政廳牽頭組織，自治區(qū)發(fā)展改革委、國土資源廳、林業(yè)廳、工商局等八部門組成聯(lián)合督查組對(duì)我市部分殯葬服務(wù)單位專項(xiàng)整治工作進(jìn)行了督查，9月5日下午抽查結(jié)束后緊急召開座談會(huì)議，及時(shí)反饋了督查意見，市民政局代表市專項(xiàng)整治行動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)小組進(jìn)行了針對(duì)性的表態(tài)發(fā)言，再次部署了全市殯葬領(lǐng)域突出問題專項(xiàng)整治工作。從總體情況看，銀川市殯葬領(lǐng)域突出問題專項(xiàng)整治行動(dòng)全面部署和安排以后，各縣（市）區(qū)人民政府、市直相關(guān)部門普遍做了大量的工作，各殯葬服務(wù)單位積極開展了自查自糾，取得了一定的階段性成果。現(xiàn)將整體推進(jìn)情況報(bào)告如下：
一、 基本情況
我市共有22家殯葬服務(wù)單位，其中回漢民殯儀館各1個(gè)，市縣級(jí)殯儀服務(wù)中心4個(gè)，殯葬服務(wù)大廳1處，公墓陵園15家，占用土地面積26638畝，實(shí)際已開發(fā)使用面積5417畝，其中：經(jīng)營性公墓9家（回民公墓1家），占用土地面積10404畝，實(shí)際開發(fā)使用面積3741畝；公益性公墓6家（隸屬銀川市民政局管理的事業(yè)單位2家，回民公墓1家），占用土地面積16234畝，實(shí)際已開發(fā)利用面積1676畝。這些公墓均興建于2006年以前，大多數(shù)由當(dāng)?shù)卣猿青l(xiāng)建設(shè)遷墳為目的劃撥提供土地，一般選址在遠(yuǎn)離市區(qū)的未利用荒山坡地、沙荒地或鹽堿地。各公墓建設(shè)初期都具有公益性質(zhì),取得了各級(jí)政府或政府部門的批準(zhǔn)文件，但沒有及時(shí)完善建設(shè)用地手續(xù)。由于建設(shè)初期自然條件差、交通不便、用水用電及綠化排灌困難，使公墓投資成本高、回籠周期長，在投入不足的情況下，各級(jí)政府通過招商引資方式，引進(jìn)民營資本管理經(jīng)營，完善了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和綠化美化工程。在各級(jí)政府和有關(guān)部門的支持下，全市各公墓為推進(jìn)殯葬改革，整治亂埋亂葬，解決城市建設(shè)征地遷墳困難，服務(wù)城市建設(shè)，保障群眾基本殯葬權(quán)益，治理綠化荒山荒地發(fā)揮了不可替代的作用。
2009年自治區(qū)民政廳等10廳（局、委、辦）《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)殯葬管理推進(jìn)殯葬改革的通知》（寧民發(fā)[2009]105號(hào)）文件下發(fā)前，公墓用地沒要求按招拍掛出讓方式供地，在取得土地成本較低的情況下，物價(jià)部門在核定墓穴價(jià)格時(shí)，基本沒有計(jì)入土地成本，因此各公墓同等墓型價(jià)格相對(duì)兄弟省市處于較低水平，2萬元以下保本微利公益性墓型占銷售總量的60%，而且大量政府征地遷墳補(bǔ)貼僅有300-1500元/座。在后續(xù)運(yùn)營過程中，各公墓相繼建設(shè)了一批中高檔墓型，用經(jīng)營獲得的有限利潤維持公墓的發(fā)展，保障大多數(shù)群眾的基本殯葬需求。同時(shí)各公墓認(rèn)真執(zhí)行自治區(qū)和銀川市的惠民殯葬政策，積極開辟公益性墓區(qū)，制作公益性墓型，以公益促經(jīng)營，以經(jīng)營保公益，有效地保障了廣大群眾特別是困難群體的喪葬需求，承擔(dān)了本應(yīng)由政府承擔(dān)的基本殯葬公共服務(wù)職能，為保障民生做出了積極貢獻(xiàn)。
二、全市殯葬領(lǐng)域存在的突出問題
按照國家和自治區(qū)殯葬領(lǐng)域突出問題專項(xiàng)整治方案要求，經(jīng)市殯葬領(lǐng)域突出問題專項(xiàng)整治行動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室調(diào)查和各殯葬服務(wù)單位自查，銀川市殯葬領(lǐng)域歷史遺留的突出問題主要集中在以下方面：
?。ㄒ唬┕菇ㄔO(shè)運(yùn)營中的違法違規(guī)行為。
一是存在公墓未批先建問題，永寧縣永安陵園，批的是殯儀服務(wù)中心，但近幾年也在從事公墓建設(shè)和銷售；二是部分公墓陵園未依法辦理建設(shè)用地手續(xù)或用地手續(xù)不完善，市轄區(qū)15家公墓陵園，有10家不同程度存在此類問題，雖然都具有不同形式的批準(zhǔn)建設(shè)手續(xù)，但殯葬用地沒有及時(shí)辦理建設(shè)用地審批手續(xù)，土地取得方式多樣，有劃撥、出讓、租賃、流轉(zhuǎn)、承包、托管等，殯葬單位建筑物未辦理房屋所有權(quán)證；三是自行擴(kuò)大公墓陵園面積，主要是以承包或流轉(zhuǎn)方式從公墓周邊農(nóng)民或農(nóng)墾單位取得土地使用權(quán)，未辦理建設(shè)用地征轉(zhuǎn)出讓手續(xù)；四是向未出具死亡、火化證明的逝者出售墓穴，向健在的人員出售活人墓；五是公墓陵園建造出售超規(guī)定面積墓穴（墓位）。對(duì)照寧政辦發(fā)[2015]104號(hào)文件關(guān)于墓穴占地標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，此次全市檢查中了解到有14家公墓涉及建售超面積墓穴問題，共建造出售超規(guī)定面積墓穴（墓位）22198座，占墓穴建設(shè)總數(shù)586090座的3.8%，占地約136150.95平方米（約合204畝）；六是存在散埋亂葬問題，據(jù)調(diào)查，全市在公墓陵園和農(nóng)村公益性墓地以外散埋亂葬問題較為突出的區(qū)域有兩處：西部在賀蘭山東麓沿山一線，地域管轄涉及永寧、賀蘭兩縣。東部主要集中在河?xùn)|馬鞍山甘露寺和白芨灘自然保護(hù)區(qū)一帶，興慶區(qū)與靈武市接壤地區(qū)（約2000畝），存在個(gè)人在承包山荒地上出售墓地、群眾私圈亂建豪華家族大墓的現(xiàn)象；七是個(gè)別農(nóng)村公益性墓地還存在著對(duì)外進(jìn)行營利性銷售和出售超面積大墓的行為。
?。ǘ浽岱?wù)、中介服務(wù)及喪葬用品銷售中的違法違規(guī)行為。從檢查情況看，全市現(xiàn)有從事殯葬服務(wù)、中介服務(wù)及喪葬用品銷售的商業(yè)站點(diǎn)140余家，捆綁銷售、強(qiáng)買強(qiáng)賣、壟斷經(jīng)營、欺行霸市行為較少，但由于殯葬市場競爭激烈，加之監(jiān)管不到位不全面，還存在著非法中介人員上門銷售或在醫(yī)院重癥病房內(nèi)推銷墓地的行為，有的喪葬用品銷售點(diǎn)存在無證經(jīng)營或超范圍經(jīng)營問題。
?。ㄈ┽t(yī)療機(jī)構(gòu)太平間開展殯葬服務(wù)的情況。經(jīng)查，自治區(qū)和銀川市屬醫(yī)療機(jī)構(gòu)中，寧夏醫(yī)科大學(xué)總醫(yī)院和自治區(qū)人民醫(yī)院、銀川市第一人民醫(yī)院均設(shè)有太平間。其中寧夏醫(yī)科大學(xué)總醫(yī)院和銀川市第一人民醫(yī)院的太平間，與銀川市殯儀館達(dá)成合作協(xié)議，由市殯儀館在其醫(yī)院設(shè)置殯葬服務(wù)站，委托個(gè)人進(jìn)行經(jīng)營管理，區(qū)附屬醫(yī)院太平間存留遺尸1具；自治區(qū)人民醫(yī)院總醫(yī)院和西門橋頭眼科醫(yī)院均未設(shè)置太平間，僅在其西夏分院大門東側(cè)巷內(nèi)設(shè)置有太平間，由醫(yī)院提供房屋和水電，前些年簽訂協(xié)議承包給個(gè)人提供殯葬服務(wù)。太平間長期存有遺尸6具，這些有身份信息的尸體長期無人認(rèn)領(lǐng)，問題比較棘手，近兩年因太平間存尸資金債務(wù)糾紛再未簽訂承包協(xié)議。另外，銀川市殯儀館也長期滯留有無法處理的62具無人認(rèn)領(lǐng)尸體，時(shí)間最長的達(dá)13年，各類情況較為復(fù)雜。
另據(jù)市衛(wèi)計(jì)委掌握的情況，三區(qū)及賀蘭縣管轄的各級(jí)各類醫(yī)療機(jī)構(gòu)未設(shè)置太平間。永寧縣人民醫(yī)院設(shè)有停尸房，由醫(yī)院自行管理，停尸房每天收費(fèi)40元，沒有外包經(jīng)營及殯葬服務(wù)，只提供暫時(shí)停放尸體的服務(wù)；靈武市人民醫(yī)院設(shè)有太平間，由私人外包經(jīng)營，提供殯葬服務(wù)，醫(yī)院管理方面只收水電費(fèi)，對(duì)其經(jīng)營活動(dòng)的監(jiān)督管理有待加強(qiáng)。
?。ㄋ模浽岱?wù)價(jià)格管理方面存在的問題：一是現(xiàn)行價(jià)格管理辦法不統(tǒng)一，有的公墓收費(fèi)按自治區(qū)民政廳、物價(jià)局、財(cái)政廳寧民發(fā)（1992）第50號(hào)《關(guān)于公墓收費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)的通知》執(zhí)行，有的殯葬收費(fèi)按自治區(qū)物價(jià)局、財(cái)政廳、民政廳寧價(jià)費(fèi)發(fā)[1992]144號(hào)《關(guān)于調(diào)整殯葬服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的通知》規(guī)定執(zhí)行；大部分殯葬服務(wù)單位按自治區(qū)民政廳自治區(qū)物價(jià)局《關(guān)于下發(fā)寧夏回族自治區(qū)殯葬服務(wù)收費(fèi)和價(jià)格管理暫行辦法的通知》（寧價(jià)費(fèi)發(fā)【2012】31號(hào)）執(zhí)行。相關(guān)辦法只作原則性規(guī)定，沒有細(xì)化具體收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，各縣（市）區(qū)也未出臺(tái)具體收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。二是市場調(diào)節(jié)價(jià)虛高，水分較多，成本核算標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范，導(dǎo)致墓地銷售價(jià)格平均利潤率及其最高限價(jià)無法確定，經(jīng)營性公墓銷售價(jià)格涉及的平均利潤率不超過20%的標(biāo)準(zhǔn)審定較難。三是個(gè)別公墓陵園存在著執(zhí)行價(jià)格管理辦法走樣、財(cái)務(wù)管理不規(guī)范、業(yè)務(wù)提成過高擾亂墓價(jià)的問題。
三、殯葬領(lǐng)域存在突出問題的原因分析
?。ㄒ唬浽岱煞ㄒ?guī)不夠健全。國家《殯葬管理?xiàng)l例》《寧夏回族自治區(qū)殯葬管理暫行辦法》《銀川市殯葬管理暫行辦法》均二十多年未曾修訂，在相關(guān)約束性法條設(shè)置與行政執(zhí)法等方面過于寬泛，對(duì)地方政府和政府相關(guān)部門的權(quán)責(zé)也不明確，經(jīng)營者入門沒有嚴(yán)格規(guī)定，對(duì)違法違規(guī)行為處罰規(guī)定不具體，造成殯葬管理和執(zhí)法難度較大。
?。ǘ浽嵝袠I(yè)發(fā)展不規(guī)范不平衡。長期以來，殯葬事業(yè)發(fā)展缺乏科學(xué)規(guī)劃的指導(dǎo)，行政審批不嚴(yán)格，監(jiān)管不到位不規(guī)范。導(dǎo)致公墓經(jīng)營者對(duì)完善用地手續(xù)重視不夠，對(duì)未來發(fā)展沒有預(yù)測評(píng)估，對(duì)當(dāng)前殯葬改革形勢不做深入思考，盲目投資，違規(guī)擴(kuò)張，建造預(yù)售超規(guī)定面積墓穴。
（三）行業(yè)管理要求不嚴(yán)。向不具備死亡證明人員和健在人群銷售墓穴的問題，各公墓陵園普遍存在。主要原因是農(nóng)村或城鄉(xiāng)結(jié)合部群眾在家中死亡后，醫(yī)院不予出具死亡證明的情況下，喪屬?zèng)]有及時(shí)通過當(dāng)?shù)亟值篮团沙鏊鼍咚劳鲎C明，政府主管部門死亡信息管理系統(tǒng)不完善不對(duì)稱，對(duì)提供證明材料要求不嚴(yán)，殯葬服務(wù)單位也疏于管理，追蹤補(bǔ)交相關(guān)手續(xù)不及時(shí)，在公墓陵園市場競爭激烈的環(huán)境下，為了盡快回籠建設(shè)資金，出現(xiàn)了銷售活人墓的現(xiàn)象。
四、整改措施和建議
(一)進(jìn)一步強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，理順工作機(jī)制。專項(xiàng)整治行動(dòng)協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組要協(xié)調(diào)各責(zé)任單位嚴(yán)格按照專項(xiàng)整治方案要求履行職責(zé)，按照規(guī)定的時(shí)間節(jié)點(diǎn)要求，對(duì)于已查實(shí)的問題，制定處理方案，加強(qiáng)行政執(zhí)法，抓緊整治。對(duì)于一時(shí)無法處理或僅靠一家單位難以整改的，研究提出綜合整治措施，建立長效管理機(jī)制。
?。ǘ┘訌?qiáng)殯葬執(zhí)法檢查，督促各殯葬單位自查自糾，立行立改。對(duì)價(jià)格管理不規(guī)范、營業(yè)證照不齊全、查驗(yàn)死亡信息證明不嚴(yán)格、向健在人群售墓、農(nóng)村公益性墓地經(jīng)營銷售、涉嫌壟斷服務(wù)等問題，由民政部門牽頭，轄區(qū)政府、市場監(jiān)管和物價(jià)部門各司其職，督促殯葬服務(wù)單位立即改正，該補(bǔ)充的補(bǔ)充，該報(bào)備的報(bào)備，該停止的停止，對(duì)農(nóng)村公益性墓地、公墓陵園銷售情況進(jìn)行排查，摸清底數(shù)，登記造冊(cè)。自2018年7月9日起，禁止農(nóng)村公益性墓地對(duì)外銷售墓穴（墓位），公墓陵園不得向未出具死亡證明、火化證明或遷葬證明的人出售（租）墓穴（墓位）、骨灰存放格位。對(duì)違法違規(guī)者，依法進(jìn)行處罰，并責(zé)成限期整改。
?。ㄈ┘訌?qiáng)國有未利用荒地監(jiān)管執(zhí)法力度。賀蘭山東麓和馬鞍山一帶散埋亂葬問題，整治領(lǐng)導(dǎo)小組建議由市國土資源局會(huì)同縣（市）區(qū)政府介入調(diào)查，對(duì)其違法違規(guī)行為采取強(qiáng)制執(zhí)法措施，要求完善農(nóng)村公益性墓地手續(xù)，停止銷售制作新的豪華大墓和家族墓，宣傳動(dòng)員已葬墓穴親屬盡量搬遷。對(duì)已建豪華墓和家族墓限期拆除圍墻、牌坊和特大墓碑等建筑物，采取植樹綠化等措施。對(duì)整改不力的，追究土地承包人的違法責(zé)任。
?。ㄋ模┘訌?qiáng)陵園墓地管理。各級(jí)民政、國土部門對(duì)公墓陵園建造、出售（租）超規(guī)定面積墓穴（墓位）情況進(jìn)行詳細(xì)調(diào)查摸底。對(duì)2015年8月10日自治區(qū)政府辦公廳銀政辦發(fā)【2015】104號(hào)文件發(fā)布前已銷售和安葬的超面積墓穴（墓）位，登記造冊(cè)，按國家和自治區(qū)統(tǒng)一政策規(guī)定處理；此后銷售的超面積墓穴（墓位），由國土資源部門提出方案酌情給予處罰；已建成但未銷售的墓穴（墓位），由民政部門責(zé)成公墓陵園經(jīng)營者，通過拆除圍欄、增植樹木、使用矮碑（臥碑）、增加單位容量等方式進(jìn)行改造，使其符合墓穴規(guī)定面積。自2018年7月9日起，各公墓陵園嚴(yán)禁建造、銷售超面積大墓、豪華墓、家族墓，違者由綜合執(zhí)法部門從重處罰。
?。ㄎ澹┩咨平鉀Q殯葬用地問題。和全國許多兄弟城市一樣，墓地利用違法違規(guī)問題是殯葬領(lǐng)域突出問題專項(xiàng)整治的重點(diǎn)和難點(diǎn)。由于問題比較復(fù)雜，不是短期內(nèi)一蹴而就能解決了的，需要較長的時(shí)間和過程。對(duì)于銀川市轄區(qū)部分公墓土地歷史遺留的違法違規(guī)問題，銀川市政府十分重視，早在2016年就組成聯(lián)合調(diào)查組進(jìn)行了專題調(diào)研，經(jīng)市政府專題會(huì)議和常務(wù)會(huì)議研究后，2017年向自治區(qū)人民政府呈報(bào)了具體處理意見，本著“尊重歷史、實(shí)事求是、依法依規(guī)、妥善解決的原則”，提請(qǐng)自治區(qū)民政廳和國土資源廳協(xié)調(diào)出臺(tái)相關(guān)政策統(tǒng)一解決。我局正在編制的《銀川市殯葬事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，對(duì)殯葬用地進(jìn)行了總體規(guī)劃布局，并與市國土資源局和規(guī)劃局多次協(xié)商，嚴(yán)格把關(guān)，及時(shí)剔除和制止了個(gè)別公墓陵園在擴(kuò)大墓地時(shí)占用的516畝耕地。本次專項(xiàng)整治，各級(jí)人民政府及各相關(guān)部門緊盯自治區(qū)聯(lián)合督查組反饋的殯葬用地手續(xù)不完善的問題，深入督辦整改，責(zé)成用地單位按“十三五”期間殯葬單位規(guī)劃建設(shè)用地指標(biāo)分期報(bào)批、分階段完善用地手續(xù)，加快補(bǔ)辦相關(guān)土地使用證書，對(duì)于短期內(nèi)無法辦理和整改的問題必須分類說明情況，由市整治工作領(lǐng)導(dǎo)小組匯總情況后報(bào)請(qǐng)自治區(qū)人民政府研究解決。
?。┣袑?shí)落實(shí)屬地管理責(zé)任。依據(jù)《銀川市殯葬領(lǐng)域突出問題專項(xiàng)整治行動(dòng)工作方案》相關(guān)要求，嚴(yán)格落實(shí)縣（市）區(qū)人民政府的屬地管理職責(zé)，加強(qiáng)對(duì)殯葬規(guī)劃編制、殯葬設(shè)施項(xiàng)目立項(xiàng)報(bào)批、執(zhí)法檢查等工作的領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌落實(shí)整治任務(wù)。突出對(duì)在政府批建的公墓陵園和農(nóng)村公益性墓地以外散埋亂葬問題的整治，民族宗教部門要加強(qiáng)對(duì)宗教寺廟的規(guī)范管理，查處宗教場所對(duì)外銷售墓地或骨灰存放格位的行為。市場監(jiān)管和城市綜合執(zhí)法部門應(yīng)加大對(duì)殯葬用品銷售網(wǎng)點(diǎn)的監(jiān)管，制止沿街或占道銷售祭祀用品，物價(jià)部門要加大殯葬行業(yè)政府定價(jià)與市場調(diào)節(jié)價(jià)方面的調(diào)查研究，逐步規(guī)范殯葬行業(yè)的物價(jià)。
附件：殯葬領(lǐng)域突出問題整治工作情況自查表
銀川市民政局
2018年9月20日
