《社會穩(wěn)定風(fēng)險評估知識點》
自國家發(fā)展改革委2012年8月16日頒布實施《國家發(fā)展改革委重大固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估暫行辦法》以來，一年多的實踐中，有關(guān)社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的一些方面，如基本定位和功能作用、采用定性方法（指標）還是定量方法（指標）等，一直存在不同的認識，而且對實際工作產(chǎn)生了不同的影響。統(tǒng)一大家的認識，對于進一步推進社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作，發(fā)揮其獨特作用，是有必要的。
為何要建立穩(wěn)評工作機制
首先，現(xiàn)實的發(fā)展環(huán)境和條件迫使我們開展社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作。為什么要建立社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作機制？這個問題的答案其實很簡單，一是“形勢所迫，迫不得已”；二是“轉(zhuǎn)變理念，全新認識”。
改革開放30多年以來，伴隨著經(jīng)濟的快速增長，一系列負面因素及其影響逐步積累并開始顯現(xiàn)，無論是土地利用誘發(fā)的社會矛盾，還是環(huán)境污染給健康帶來的負面影響，多方面的問題對整個社會的穩(wěn)定產(chǎn)生了巨大的沖擊。在投資項目建設(shè)過程中，技術(shù)落后、資金短缺的約束性作用隨著經(jīng)濟的發(fā)展不斷弱化，而人為無力改變的土地資源短缺、環(huán)境生態(tài)惡化、能源供應(yīng)緊張等一系列外部性因素的約束性作用在不斷增強，并且一步一步折射到項目建設(shè)與當?shù)厣鐣蛸Y源占用和爭奪而導(dǎo)致的緊張關(guān)系上，社會矛盾甚至社會沖突日益突出。除此，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，人的主動性作用在投資項目建設(shè)過程中也不斷增強，過去那種普通老百姓為國家或集體利益而犧牲個人利益的狀況已經(jīng)不復(fù)存在，人們的主體意識、法律意識、自我保護意識等逐步增強，在投資項目建設(shè)給個人合法利益帶來損害時，受影響的人們無一例外地會采取保護自身的行為，對項目建設(shè)形成反作用。在此條件下，重視投資項目與自然、生態(tài)，與人、與社會的相互協(xié)調(diào)關(guān)系，重視投資項目產(chǎn)生的社會影響以及各種社會因素對項目的反作用，在投資項目建設(shè)過程中充分考慮項目與當?shù)厣鐣g的相互作用和影響，考慮項目與當?shù)厣鐣g的相互適應(yīng)關(guān)系，考慮項目可能面臨的社會風(fēng)險，考慮項目是否具備社會可行性和社會可持續(xù)性，成為不得不面對的新任務(wù)。
發(fā)展環(huán)境和條件的變化，迫使我們轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，對投資項目進行全新的認識，進而帶來重視社會風(fēng)險的全新要求。投資項目的建設(shè)，在新的形勢下，已經(jīng)不再是一個單一的物質(zhì)投入與產(chǎn)出的過程，而是一個在特定的自然、經(jīng)濟和社會環(huán)境下，以物質(zhì)投入產(chǎn)出為表象、實質(zhì)上卻是項目與當?shù)厣鐣谫Y源和財富的占用和擁有方面重新調(diào)整利益關(guān)系的過程，其中充滿了技術(shù)、經(jīng)濟、環(huán)境、社會等諸多因素相互作用和相互影響。投資項目的建設(shè)，也不再是投資主體一方單一的行為，而是至少包括行政管理主體、投資主體、受項目影響群體等3類主體，且每一類主體基于各自的利益訴求產(chǎn)生相互交叉、相互作用和相互影響的錯綜復(fù)雜的行為過程。由此，我們對項目可行性、合理性的判斷，其內(nèi)容、指標、重點等多方面均發(fā)生了改變，相應(yīng)的管理模式也隨之進行了全面的調(diào)整。投資體制改革以來建立的綜合化、多元化項目管理模式，就是適應(yīng)新形勢、新要求而逐步嘗試、探索、建立的。從重視規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)準入標準對項目的約束和引導(dǎo)，到強調(diào)環(huán)境保護、土地合理利用、能源節(jié)約，再到提出社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的要求，無一不體現(xiàn)出我們對投資項目的認識進一步加深后，針對投資項目可行性、合理性的全新要求。這種變化，反映出對投資項目“從內(nèi)到外”進行評價和管理要求，項目不僅要具備基本的內(nèi)部投入條件，也要具備良好的外部環(huán)境，才是可行的。換句話說，投資項目的可行性，是多元的而非單一的。
穩(wěn)評是全方位評價組成部分
社會穩(wěn)定風(fēng)險評估是項目全方位評價的重要組成部分?；谛碌恼J識，國家發(fā)展改革委于2012年8月頒布了社會穩(wěn)定風(fēng)險評估暫行辦法，將社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作納入了投資項目前置性管理要求之中。該辦法的出臺，標志著社會穩(wěn)定風(fēng)險評估成為政府履行投資項目外部性管理的最新要求和重要內(nèi)容。與投資項目必須滿足規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)準入標準、土地管理、環(huán)境保護管理、能源管理等方面的外部性管理要求相比，社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的著眼點在于投資項目與項目所在地社會之間的相互適應(yīng)性，分析評價的對象是人的行為和意識在受到項目影響后產(chǎn)生的變化以及對項目的作用和影響，更加突出了投資項目面臨的社會風(fēng)險而不是技術(shù)、市場、資金、管理等方面的風(fēng)險。
通過社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制的建立，現(xiàn)行的投資項目評價，在原有的技術(shù)評價、經(jīng)濟評價、環(huán)境影響評價的基礎(chǔ)上，已經(jīng)基本覆蓋了投資項目的各個方面。從另外一個角度看，隨著對投資項目建設(shè)所需的內(nèi)外部投入以及條件的認識，項目的可行性覆蓋了技術(shù)、經(jīng)濟、環(huán)境和社會多個方面，任何一個方面的可行，只能是每一個方面的可行，只有在多個方面均可行的情況下，項目才是真正可行的。由此，可以對社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的基本定位和功能作用予以明確——社會穩(wěn)定風(fēng)險評估是投資項目評價內(nèi)容和范圍的進一步擴大，沒有脫離項目全方位分析論證的基本框架。
穩(wěn)評的指標選擇
在投資項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作中，爭議最為突出的，是評價指標的選擇：采用定量指標還是定性指標？在國家發(fā)展改革委2013年2月正式頒布社會穩(wěn)定風(fēng)險分析篇章和評估報告的編制大綱之前，曾經(jīng)有一個“征求意見稿”。在該征求意見稿中，提出了一系列的定量指標用于衡量、判斷社會穩(wěn)定風(fēng)險等級。但是，在正式的編制大綱中，并沒有見到相關(guān)的定量指標，而且在采用什么樣的指標方面，也沒有提出具體的指標，只是簡單地要求采用“定性和定量”指標來對社會穩(wěn)定風(fēng)險等級進行度量。因此，在實踐中，關(guān)于采用定量指標還是定性指標，存在相當大的爭議。
需要明確的是，對投資項目基本屬性的認識，帶來了評價理念和方法的不斷發(fā)展。從單純的技術(shù)經(jīng)濟論證到全面、綜合的評價理念，標志著我們對投資項目基本屬性的認識在不斷加深。在改革開放初期，我國面臨的是技術(shù)落后和資金短缺的嚴重制約，以技術(shù)經(jīng)濟論證為基本理念，以技術(shù)評價、經(jīng)濟評價成為分析評價投資項目可行性的核心內(nèi)容，技術(shù)的可行性、適用性、經(jīng)濟性以及財務(wù)盈利能力和償債能力，成為判斷項目可行性的核心指標。然而，隨著發(fā)展環(huán)境和條件的變化，以技術(shù)經(jīng)濟論證為核心的投資項目評價體系，已經(jīng)不能完全適應(yīng)客觀實際的需要。隨著對投資項目基本屬性及其客觀規(guī)律認識的逐步深入，我們應(yīng)當意識到，過去有效的理論方法，如果不根據(jù)客觀實際進行調(diào)整、優(yōu)化和發(fā)展，是不能適應(yīng)新形勢、新要求的。在社會穩(wěn)定風(fēng)險評估中，我們面臨的是以利益主體多元化、利益訴求多樣化、人的主體行為和意識充滿不確定性為特征的、復(fù)雜多變的社會環(huán)境和條件，再單純地堅持技術(shù)經(jīng)濟論證的慣性思維，希望以定量指標來對人的行為和意識進行精確度量，是不現(xiàn)實的。比較國外的經(jīng)驗，社會評價方法，就是在成熟的技術(shù)經(jīng)濟論證方法無法解決投資項目建設(shè)過程中面臨的社會問題和社會風(fēng)險背景下，通過引入社會學(xué)、人類社會學(xué)等學(xué)科理論和方法后逐步形成和發(fā)展，并產(chǎn)生明顯效果的。我國現(xiàn)行的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估，其基本出發(fā)點、評價對象、評價內(nèi)容，與社會評價并沒有什么明顯的差異。在理論和方法上，社會穩(wěn)定風(fēng)險評估還需要補充社會學(xué)等人文學(xué)科的內(nèi)容，借助其他學(xué)科的知識，彌補因技術(shù)經(jīng)濟論證慣性導(dǎo)致的不足。
社會評價方法，堅持以定性的方法，遵循嚴密的因果邏輯關(guān)系，借助社會學(xué)的理論方法，通過對人的行為和意識的觀察、描述和預(yù)測，來分析人們在受到投資項目影響后做出的反應(yīng)，并據(jù)此對項目面臨的社會風(fēng)險進行判斷，分析項目的社會可行性。社會穩(wěn)定風(fēng)險評估中，完全應(yīng)當采用社會評價的相關(guān)方法，以定性分析為主要方法，并設(shè)置相應(yīng)的指標。
編制大綱中之所以沒有設(shè)置明確的定量指標，還有一個重要方面不能忽視，即我國普遍存在的地區(qū)差異性，帶來了對分析方法和相關(guān)指標的復(fù)雜要求。同樣的風(fēng)險因素，在不同的地區(qū)并不會導(dǎo)致同樣的風(fēng)險，因為不同地區(qū)的發(fā)展水平存在差異、地區(qū)性的歷史傳統(tǒng)存在差異、各地的社會環(huán)境對同一個風(fēng)險因素的容納和承受程度存在差異。在這種情況下，確實也無法采用全國統(tǒng)一的指標來對社會穩(wěn)定風(fēng)險進行度量，而是在編制大綱中反復(fù)強調(diào)了依據(jù)各地方人民政府確定的社會穩(wěn)定風(fēng)險評判標準來確定風(fēng)險等級。（作者：國家發(fā)改委投資研究所項目室主任）
