貴州省自然資源廳關于切實做好城鎮(zhèn)開發(fā)邊界實施管理的通知（公開征求意見稿）
貴州省自然資源廳關于切實做好城鎮(zhèn)開發(fā)邊界實施管理的通知（公開征求意見稿）
各市（州）、縣（市、區(qū)、特區(qū)）人民政府，省有關部門：
為貫徹落實《自然資源部關于做好城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理的通知（試行）》（自然資發(fā)〔2023〕193號），在國土空間開發(fā)保護利用中加強和規(guī)范城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理，現(xiàn)就有關事項通知如下：
一、堅決維護“三區(qū)三線”劃定成果的嚴肅性和權威性
各地要切實將黨中央、國務院批準的“三區(qū)三線”劃定成果作為調整經(jīng)濟結構、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進城鎮(zhèn)化不可逾越的紅線，不得隨意修改和違規(guī)變更，不得違反管控規(guī)則進行各類開發(fā)建設活動，要以“三區(qū)三線”為基礎推進國土空間規(guī)劃編制和實施。在規(guī)劃實施期內，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界可基于五年一次的規(guī)劃實施評估，依據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃，按法定程序和自然資源部有關規(guī)定，經(jīng)國土空間總體規(guī)劃原審批機關同意后進行調整。
二、推動規(guī)劃新增城鎮(zhèn)建設用地分階段有序實施
各地要結合國土空間規(guī)劃編制實施，統(tǒng)籌存量與增量、地上和地下，合理安排城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模、結構、布局和時序，推動規(guī)劃有序實施。在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內的新增城鎮(zhèn)建設用地使用上，要避免“寅吃卯糧”，為“十五五”“十六五”期間至少留下35%、25%的增量用地；在發(fā)展規(guī)劃實施周期內的后續(xù)年份，每年至少應預留五年平均新增城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模的80%，為未來發(fā)展預留合理空間。各縣（市、區(qū)、特區(qū)）在實行分階段總量控制和年度增量控制中，部分地方因經(jīng)濟社會發(fā)展等因素確需突破的，原則上在市（州）范圍內實行規(guī)模統(tǒng)籌。
三、規(guī)范城鎮(zhèn)開發(fā)邊界局部優(yōu)化的情形和條件
因國家和省重大戰(zhàn)略實施、重大政策調整、行政區(qū)劃調整等涉及城鎮(zhèn)布局發(fā)生結構性調整的，參照國土空間總體規(guī)劃修改有關規(guī)定執(zhí)行。符合以下情形的，可以對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界進行局部優(yōu)化：
（一）因國家和省重大項目建設涉及城鎮(zhèn)布局調整的，應附省級以上投資主管部門或行業(yè)主管部門出具重大項目的證明材料，對項目層級、用地范圍等予以確認。
（二）因災害預防、搶險避災、災后恢復重建等防災減災確需調整城鎮(zhèn)布局的，應附縣級以上人民政府或市級以上行業(yè)主管部門出具的證明材料，對調整事由、用地范圍等予以確認。
（三）因耕地和永久基本農(nóng)田核實處置，永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護紅線優(yōu)化調整，確需統(tǒng)籌優(yōu)化城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的，應附縣級以上地方人民政府出具的情況說明。
（四）已依法依規(guī)批準且完成備案的建設用地，已辦理劃撥或出讓手續(xù)，已核發(fā)建設用地使用權權屬證書，確需納入城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的，應附所涉用地的有關證明材料，主要包括國土空間用途管制監(jiān)管系統(tǒng)（或建設用地審批備案系統(tǒng)）導出的用地審批矢量數(shù)據(jù)及書面證明材料、國有建設用地劃撥決定書、土地使用權出讓合同、土地使用權證書等，以及市（州）自然資源主管部門的審查認定意見。
（五）已批準實施全域土地綜合整治確需優(yōu)化調整城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的，應附省自然資源主管部門審查通過的全域土地綜合整治方案，方案中應包括城鎮(zhèn)開發(fā)邊界優(yōu)化調整布局安排。
規(guī)劃深化實施中，因用地勘界、比例尺銜接、權屬范圍修正等勘誤校正城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的，面積不超過3000平方米（按照詳細規(guī)劃單元劃定面積1平方公里的3‰測算），由縣級以上自然資源主管部門隨詳細規(guī)劃編制或修編開展，詳細規(guī)劃經(jīng)依法批準且納入國土空間規(guī)劃“一張圖”后，作為局部優(yōu)化調整城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的依據(jù)。
用地范圍與城鎮(zhèn)開發(fā)邊界存在細微差異，面積不超過200平方米的，視為符合城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理要求，后續(xù)可隨城鎮(zhèn)開發(fā)邊界局部優(yōu)化調整。
四、嚴格城鎮(zhèn)開發(fā)邊界局部優(yōu)化程序
（一）責任主體。設區(qū)市人民政府統(tǒng)一負責市轄區(qū)范圍內的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界局部優(yōu)化工作，其他縣（市、特區(qū)）人民政府負責本行政轄區(qū)范圍內的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界局部優(yōu)化工作，同級自然資源主管部門牽頭承擔城鎮(zhèn)開發(fā)邊界局部優(yōu)化具體工作。
（二）編制流程。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界局部優(yōu)化方案編制過程中，應充分征求相關部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府等單位意見，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界局部優(yōu)化成果應征求公眾意見不少于10個工作日。數(shù)據(jù)庫以縣級為基本單元進行建設，設區(qū)市城鎮(zhèn)開發(fā)邊界局部優(yōu)化成果的數(shù)據(jù)庫，由涉及城鎮(zhèn)開發(fā)邊界局部優(yōu)化的區(qū)級數(shù)據(jù)庫共同構成。
（三）上報流程。市（州）自然資源主管部門負責對轄區(qū)內城鎮(zhèn)開發(fā)邊界局部優(yōu)化成果進行實質性審查，對其合規(guī)性、合理性和真實性負責。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界局部優(yōu)化成果經(jīng)市（州）自然資源主管部門審查通過后，由市（州）人民政府函送省自然資源廳組織審核。其中，涉及跨縣級行政單元調配規(guī)劃規(guī)模指標的情形，需將調配情況報經(jīng)省人民政府同意。
（四）審核程序。省自然資源廳收到各市（州）人民政府提交的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界局部優(yōu)化成果后，10個工作日內完成審查。符合相關要求的，按程序向自然資源部報送匯交；不符合相關要求的，將相關情況反饋各市（州）人民政府。
（五）成果啟用。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界局部優(yōu)化成果經(jīng)自然資源部檢驗合格并反饋后，納入國土空間基礎信息平臺和國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督信息系統(tǒng)并下發(fā)各地，方可作為規(guī)劃管理、用地審批的依據(jù)。
五、合理布局城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外建設用地
（一）基本要求。各地要充分引導城鎮(zhèn)建設用地向城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內集中布局，促進城鎮(zhèn)集約集聚建設，提高土地節(jié)約集約利用水平。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外不得進行城鎮(zhèn)集中建設，不得規(guī)劃建設各類非農(nóng)開發(fā)區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)，不得規(guī)劃城鎮(zhèn)居住用地或兼容城鎮(zhèn)居住功能的用地。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外零星城鎮(zhèn)建設用地涉及新增城鎮(zhèn)建設用地的規(guī)模，原則上不超過城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內增量用地規(guī)模的10%，并需等量縮減城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內的新增城鎮(zhèn)建設用地，確保城鎮(zhèn)建設用地總規(guī)模和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界擴展倍數(shù)不突破。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外布局的零星城鎮(zhèn)建設用地，圍合面積原則上不得超過30公頃。
（二）主要情形。允許下列用地在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外布局：一是鄉(xiāng)村建設用地，主要包括《鄉(xiāng)村振興用地政策指南（2023年）》要求的農(nóng)村生產(chǎn)生活、鄉(xiāng)村振興等村莊建設用地，應符合村莊規(guī)劃或“通則式”規(guī)劃管理規(guī)定。二是交通、能源、水利、礦山【含采礦、采石、采砂（沙）場等地面生產(chǎn)用地及排土（石）場、尾礦堆放】、軍事等單獨選址項目用地，以及外事、宗教、文物古跡、監(jiān)教場所、殯葬、風景名勝等特殊用地，應符合國土空間規(guī)劃、“三條控制線”管控要求和相關法律法規(guī)規(guī)定。三是零星城鎮(zhèn)建設用地，主要是指結合城鄉(xiāng)融合、區(qū)域一體化發(fā)展、旅游開發(fā)和“平急兩用”公共基礎設施建設等合理需要，有特定選址要求的項目用地，具體包括：
1、有特定選址或鄰避要求的公共管理與公共服務設施用地，包括氣象站、水文監(jiān)測站、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測站等科研用地；博物館、紀念館、展覽館等文化用地；教學訓練基地、實習基地等教育用地；體育場館、體育訓練基地等體育用地；傳染病醫(yī)院、精神病醫(yī)院、疫情防護、康復中心等醫(yī)療衛(wèi)生用地；養(yǎng)老院、福利院、救助站等社會福利用地。
2、有特定選址要求的商業(yè)服務業(yè)用地，包括加油站、加氣站、充換電站等公用設施營業(yè)網(wǎng)點用地；物流營業(yè)網(wǎng)點等其他商業(yè)服務業(yè)用地。
3、依托特殊資源或具有鄰避要求的工業(yè)用地和倉儲用地，包括礦泉水廠、混凝土攪拌站、石材加工、屠宰場、危險品倉庫、戰(zhàn)略性儲備庫、炸藥或煙花爆竹生產(chǎn)及倉庫、煙葉收購站等。
4、服務于區(qū)域一體化發(fā)展的交通運輸用地，包括連接中心城區(qū)、城鎮(zhèn)組團的城鎮(zhèn)道路用地；客貨運、公共交通場站及附屬設施，公共停車場等交通場站用地。
5、服務于城鄉(xiāng)融合發(fā)展且確需在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外布局的公用設施用地，包括供水、排水、供電、供氣、供熱、通信、郵政、廣播電視、環(huán)衛(wèi)、消防、固廢處置（不含堆場）及其他公用設施用地等（不含水庫、水網(wǎng)等水利工程設施用地）。
6、依托文物古跡、文化遺址、國有林場、自然公園等特定資源，具有特殊選址要求的旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展或基礎設施配套的公共管理與服務設施用地、商業(yè)服務業(yè)用地、交通運輸用地、公用設施用地和綠地與開敞空間用地。包括博物館、紀念館、展覽館、文化館（站、中心)、陳列館、非遺館（所、中心、基地）、紅色教育基地，景區(qū)必備的零售商業(yè)、餐飲、旅館、公用設施營業(yè)網(wǎng)點、劇院、游客服務中心（集散中心、咨詢點）、宣教設施、景區(qū)連接道路、景區(qū)停車場，野生動（植）物園等。
根據(jù)《中華人民共和國土地管理法實施條例》規(guī)定，零星城鎮(zhèn)建設用地和村莊建設用地，屬城鎮(zhèn)村規(guī)劃建設用地范疇，按城鎮(zhèn)村批次報批用地。交通、能源、水利、礦山、軍事用地和外事、宗教、文物古跡、監(jiān)教場所、殯葬、風景名勝等特殊用地，按單獨選址方式報批用地。
六、嚴格零星城鎮(zhèn)建設用地管理程序
（一）責任主體。零星城鎮(zhèn)建設用地由項目立項機關或同級行業(yè)主管部門出具認定意見，縣級自然資源主管部門根據(jù)出具的認定意見負責零星城鎮(zhèn)建設用地布局工作，市（州）自然資源主管部門負責本行政轄區(qū)范圍內零星城鎮(zhèn)建設用地布局的審查把關。
（二）編制流程。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外新增零星城鎮(zhèn)建設用地采用項目規(guī)劃用地綜合論證（以下簡稱“綜合論證”）的方式確定項目用地規(guī)模、布局及相關控制指標。綜合論證由項目所在地縣級自然資源主管部門組織編制，多個項目可以合并編制。論證成果應征求公眾意見不少于10個工作日。
（三）上報流程。市（州）自然資源主管部門負責組織相關部門對轄區(qū)內綜合論證成果進行實質性審查，重點圍繞項目規(guī)劃布局、特定選址要求、建設時序等，對照國家相關法律法規(guī)和技術標準進行審查，并對其合規(guī)性、合理性和真實性負責。綜合論證成果經(jīng)市（州）自然資源主管部門組織審查通過后，報省自然資源廳組織審核。原則上零星城鎮(zhèn)建設用地布局涉及對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的等量縮減，不得跨縣級行政單元調配。
（四）審核啟用。省自然資源廳收到各市（州）自然資源主管部門提交的綜合論證成果后，10個工作日內完成審核，重點審核“等量縮減”、用途管制規(guī)則方面的符合情況。符合相關要求的，按照自然資源部要求完成相關程序，納入國土空間基礎信息平臺和國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督信息系統(tǒng)并下發(fā)各地立即啟用；不符合相關要求的，將相關情況反饋各市（州）自然資源主管部門。綜合論證成果啟用后首次開展的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界局部優(yōu)化，須將綜合論證成果納入，一并匯交自然資源部。
七、相關要求
（一）堅持底線思維。嚴格落實耕地保護和生態(tài)保護優(yōu)先，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，充分尊重自然地理格局，調入地塊應盡量少占耕地，不占永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護紅線，避讓地質災害、蓄滯洪區(qū)、重要礦產(chǎn)資源壓覆區(qū)等不適宜城鎮(zhèn)建設區(qū)域，符合自然保護地、飲用水水源保護區(qū)、歷史文化保護、國家公益林、水域岸線、土壤污染風險等管控要求。調入地塊涉及重要國家機關、國防軍工單位和其他重要涉密單位以及重要軍事設施周邊安全控制區(qū)域的，應征求所在市（州）國家安全機關和相關被保衛(wèi)單位意見。
（二）堅持節(jié)約集約。嚴格執(zhí)行節(jié)約集約用地評價制度，項目調入用地應符合國家和省相關標準。各類城鎮(zhèn)建設所需要的用地均需納入行政區(qū)內規(guī)劃城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界擴展倍數(shù)統(tǒng)籌核算。對于不符合城鎮(zhèn)開發(fā)邊界局部優(yōu)化和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外零星城鎮(zhèn)建設用地布局情形的項目用地，不得以“搭車”方式進行調入，市縣兩級人民政府和自然資源主管部門對調入地塊及相關材料的真實性負責。
（三）堅持總量管控。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界局部優(yōu)化和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外零星城鎮(zhèn)建設用地布局，均不得突破城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界擴展倍數(shù)。調入涉及新增城鎮(zhèn)建設用地的，應等量縮減城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內新增建設用地規(guī)模；涉及現(xiàn)狀建設用地的，應等量縮減城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內現(xiàn)狀建設用地規(guī)模。
（四）堅持實事求是。已獲批的各類非農(nóng)開發(fā)區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)不得調出城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，擬進行開發(fā)區(qū)、省級重點化工園區(qū)四至范圍調整且取得省工業(yè)和信息化部門同意意見的除外，四至范圍調整須嚴格落實‘三區(qū)三線’相關要求；現(xiàn)狀城鎮(zhèn)建設用地及已依法依規(guī)批準且完成備案、已辦理劃撥或出讓手續(xù)、已核發(fā)建設用地使用權權屬證書的城鎮(zhèn)建設用地，原則上不得調出城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。已取得增存掛鉤撤銷批文的批次用地和不實施城鎮(zhèn)建設的單獨選址項目等除外。
（五）堅持問題導向。過渡期以承諾方式報批城鎮(zhèn)建設用地且未納入城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的，須通過首次局部優(yōu)化調入城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內，否則不予審查認定。應堅持系統(tǒng)觀念和問題導向，從規(guī)劃實施的科學性、合理性等方面整體解決問題，國土空間總體規(guī)劃批復后，未按照相關要求定期開展規(guī)劃體檢評估的，不予受理相關市縣城鎮(zhèn)開發(fā)邊界局部優(yōu)化和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外零星城鎮(zhèn)建設用地布局有關申請事項。
（六）堅持精準謀劃。各地應在精準謀劃的基礎上確定調入地塊，調入地塊在規(guī)劃修改前，原則上不得作為“等量縮減”地塊。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界局部優(yōu)化和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外零星城鎮(zhèn)建設用地布局成果數(shù)據(jù)庫啟用半年后，未完成用地報批的，由省自然資源廳將相關情況通報至各市（州）人民政府；成果數(shù)據(jù)庫啟用一年后，仍未完成用地報批的，由省自然資源廳對涉及調入的新增城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模予以凍結，用于省級統(tǒng)籌。因不可抗力因素，或向省人民政府說明情況的可適當放寬辦理時限。
（七）堅持并聯(lián)推進。各地結合城鎮(zhèn)開發(fā)邊界局部優(yōu)化和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外零星城鎮(zhèn)建設用地布局成果編制，可同步啟動詳細規(guī)劃編制、成片開發(fā)方案編制（符合土地管理法第四十五條第三款規(guī)定的情形除外）、建設用地組卷報批等相關基礎工作，按法定程序上報審批，切實提高工作效率和服務水平。綜合論證成果，不得替代詳細規(guī)劃，不能作為核提規(guī)劃條件、核發(fā)規(guī)劃許可的依據(jù)。
八、加強城鎮(zhèn)開發(fā)邊界全生命周期管理
地方各級人民政府是本行政區(qū)域內城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理的主體，應結合國土空間規(guī)劃編制實施，統(tǒng)籌做好城鎮(zhèn)建設用地安排，有序推進城鎮(zhèn)開發(fā)邊界成果精準落地實施。各地開展城鎮(zhèn)開發(fā)邊界局部優(yōu)化和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外零星城鎮(zhèn)建設用地布局，涉及規(guī)劃指標調整的，結合五年一度的規(guī)劃實施評估，在規(guī)劃修改時統(tǒng)一調整。省自然資源廳將依托國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督信息系統(tǒng)，定期對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理情況進行監(jiān)測，持續(xù)加強對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界實施、監(jiān)督、評估、考核、執(zhí)法、督察等全生命周期管理。市縣級自然資源部門要嚴明工作紀律，依法依規(guī)開展城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理工作，切實推動國土空間規(guī)劃有序實施、規(guī)范管理，嚴禁弄虛作假。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界局部優(yōu)化和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外零星城鎮(zhèn)建設用地布局，是根據(jù)實際情況對國土空間總體規(guī)劃進行動態(tài)維護，屬于規(guī)劃編制范疇，方案編制單位應符合《城鄉(xiāng)規(guī)劃編制單位資質管理辦法》相關規(guī)定，各級財政部門要統(tǒng)籌現(xiàn)有資金加強對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理工作專項經(jīng)費保障。
各地應按照國家要求，加快推進市縣國土空間總體規(guī)劃編制報批，市、縣級國土空間總體規(guī)劃批準實施前，原則上不予受理城鎮(zhèn)開發(fā)邊界局部優(yōu)化和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外零星城鎮(zhèn)建設用地布局有關申請事項。
文件執(zhí)行過程中，如遇新情況、新問題，請各地及時向省自然資源廳反饋。后續(xù)國家政策文件對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理另有規(guī)定的，從其規(guī)定。
